La politique spatiale russe, par Ivan Moiseev

Ivan Moïseev est directeur de l’Institut de politique spatiale russe, et directeur scientifique du club de cosmonautique de Moscou. Il décrit dans cet article les différences fondamentales entre stratégie spatiale russe et américaine, les difficultés du programme spatial russe, et il propose une solution de sortie de crise.  

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Ivan Moïseev, directeur de l’Institut de politique spatiale de Moscou @Radiomayak

Deux types de stratégie

 

Il y a toujours un problème concernant l’utilisation d’une terminologie spécifique : chacun la comprend à sa façon. Concernant le terme “Stratégie” (qui vient du grec “conduite de l’armée”), il y a énormément de définitions différentes, parmi lesquelles “formes d’organisation des interactions humaines” et “optimisation de l’action dans un contexte de ressources limitées”. Ces deux définitions correspondent parfaitement à la stratégie de développement de la cosmonautique russe.

Il faut tout d’abord une réponse claire à la question “naïve” : à quoi sert la stratégie?. Il y a autant de réponses à cette question, que de définitions du terme “stratégie”. La réponse la plus courante consiste à dire que la stratégie permet de réduire le nombre d’erreur.

Pour concrétiser notre pensée, et pour commencer, nous utiliserons la définition proposée par le document stratégique de développement des innovations de la Fédération de Russie qui s’étend jusqu’en 2020 : “La stratégie donne les orientations de long terme du développement des acteurs de l’innovation, ce qui inclu les entités gouvernementales de tous niveaux, le secteur privé et la recherche. Cette stratégie donne également les orientations financières de la recherche fondamentale et appliquée, et du soutien à la commercialisation”.

Concernant le secteur spatial, on peut distinguer deux types de stratégie.

La stratégie de premier type : c’est une solution à la question “comment?” (à savoir, définition de la forme d’organisation des interactions). La réponse précise l’élaboration du plan de développement ou d’amélioration des activités spatiales.

La stratégie de second type : c’est le choix des objectifs, des activités et des étapes et des délais de réalisation des projets spatiaux (optimisation des ressources dans un contexte de ressources limitées.

Ces deux types de stratégies sont liés. Les opportunités et la perfection des systèmes de gestion permettent de tracer les frontières du réalisable. Inversement, le choix des objectifs exige un système de gestion à la hauteur des ambitions poursuivies. Ce rapport est souvent mal identifié dans les documents stratégiques, et conduit à mélanger les termes utilisés.

Stratégies spatiales actuelles des Etats-Unis et de la Russie.

astp-01En 2004, le président Bush dévoilait le programme “Constellation” qui prévoyait un retour sur la Lune.  La philosophie principale de ce nouveau projet était d’apporter “un renouveau dans les découvertes”, en fixant des objectifs qui solliciteraient réellement les capacités scientifiques et technologiques de l’Etat, et en sortant le programme spatial américain de sa routine. Constellation prévoyait l’accélération de la construction de l’ISS, un retour permanent sur la Lune, et à long terme un voyage vers Mars.

En 2010, le président Obama arrête le programme Constellation, et propose une nouvelle stratégie aux Etats-Unis : dès 2015, faire voler un lanceur lourd, dès 2025 envoyer une station en orbite de la Lune. Dans les années 2030, un premier vol en orbite martienne devrait avoir lieu, avant un atterrissage. Pour le moment, les technologies nécessaires sont encore en développement. On reste dans une stratégie d’attente qui consiste à ne rien faire, mais à y réfléchir.

Ces stratégies correspondent au deuxième type de stratégie. Le premier type de stratégie est déterminé par le document périodique intitulé “Stratégie spatiale nationale des Etats-Unis” (dernières versions : 1996, 2006 et 2010). Ce document détaille en particulier les activités menées par les Etats-Unis dans l’espace, les responsables, et la forme de l’organisation en charge de mener à bien les dites activités.

Les stratégies spatiales américaines ont fortement influencé la conception que les dirigeants russes ont de l’espace. La comparaison avec les Etats-Unis a clairement permis de souligner en Russie le manque de soutien aux activités spatiales, et l’absence de stratégie globale pour l’espace (notamment lors de la table ronde organisée par le club moscovite de cosmonautique avec les députés de la Douma en 2006). Les conclusions de ces débats ont atteint les plus hautes sphères de l’Etat, et en décembre 2006, Vladimir Poutine lançait un projet de programme pour les activités spatiales pour les 30 à 40 années à venir.

Après cette directive, un certain nombre de documents stratégiques ont été publiés,  notamment “Principes fondamentaux de la politique de la Fédération de russie dans le domaine des activités spatiales à l’horizon 2020 et au-delà” et “Regards sur la mise en oeuvre souveraine des activités spatiales d’ici à 2040”. Ces documents sont confidentiels, et ne peuvent donc faire l’objet d’une étude.

Aujourd’hui, seuls ces documents permettent d’appréhender la stratégie spatiale russe :

  1. Principes des activités gouvernementales pour l’étude et l’utilisation de l’espace, incluant la Lune et les autres corps célestes (1967).
  2. Loi de la Fédération de Russie pourtant sur “les activités spatiales” du 20 août 1993.
  3. Loi fédérale du 13 juillet 2015 pourtant sur “Roscosmos”.
  4. Principes de la politique gouvernementale de la Fédération de Russie concernant les activités spatiales jusqu’à 2030 et au-delà, approuvé par le président de la Fédération de Russie le 14 janvier 2014.
  5. Principes de la politique gouvernementale concernant l’utilisation des résultats de la recherche spatiale dans le cadre de la modernisation de l’économie russe et des ses régions, approuvé par le président de la Fédération de Russie le 14 janvier 2014.
  6. Programme spatial fédéral russe 2016-2025, approuvé par le gouvernement russe le 23 mai 2016.

Principaux problèmes de la cosmonautique russe

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@Tsenki TV

La conduite de la stratégie spatiale de premier type est déterminée par la forme de l’organisation et la qualité de la coopération entre les différents acteurs impliqués. Analysons ici les trois principaux problèmes de la cosmonautique russe :

  • Le système de gouvernance étatique
  • La base juridique
  • La spécificité économique
  1. Les principaux problèmes de gouvernance étatique

Le problème de la détermination des objectifs : la création de l’agence spatiale russe (1992) jetait les fondations de la gouvernance étatique dans le domaine des activités spatiales. Cependant, le contexte économique et la situation intérieure ne permirent pas d’achever ce travail et de mettre en place un système efficace au niveau fédéral.

L’absence de mécanismes de décision appropriés fait que l’agence spatiale détermine seule ses objectifs et ses activités. En conséquence de quoi, le nombre de missions est réduit, et le délais d’exécution est allongé. Grâce à l’imperfection du système de gouvernance, Roscosmos peut tout à fait se donner cette possibilité. Cependant, comme c’est souvent le cas dans de pareilles situations, l’absence d’objectifs clairs affecte gravement la capacité de l’agence à délivrer les résultats en temps et en heure, et ce même pour des tâches simples. Cette situation illustre l’échec du programme spatial fédéral sur la période 2006-2015, programme que Roscosmos s’était lui-même imposé. Il faut souligner que ces effets négatifs ne dépendent pas de la direction de Roscosmos. C’est la faute à un système de gouvernance imparfait qui, poussant à des choix conservateurs, ralentit le développement des activités de l’agence.

En outre, l’absence extérieur de gouvernance pèse sur les relations de l’agence avec les industries et avec les structures gouvernementales. Une fois de plus, cette situation ne dépend pas de la direction de l’agence, et il ne sert à rien d’épiloguer sur ce point.

Créée en 2015, l’entreprise d’état Roscosmos n’a pas résolu le problème de la mise en place des objectifs, le cadre juridique sur ces questions n’évoluant pas outre mesure.

Le problème du non-accès aux informations relatives au secteur spatial russe est souvent sous-estimé. On entend souvent dire : “Bien sûr que la censure, c’est mauvais. Mais il y a d’autres problèmes plus importants”. Mais si l’on observe cette situation, on constate facilement que de nombreux problèmes sont justement dus à cette censure, qui entrave les mécanismes de contrôle. Il faut bien comprendre que la fermeture du secteur spatial au grand public entraîne à terme une fermeture aux autorités elles-mêmes. Quel est l’intérêt pour les décideurs d’avoir accès à des documents confidentiels s’ils ne peuvent pas les vérifier?

Ces documents confidentiels, qui embellissent certaines affaires tout en cachant ou diminuant d’autres, empêchent la résolution des problèmes. Et ensuite les satellites et les lanceurs commencent à “tomber”, et tout le monde hausse les épaules en s’interrogeant faussement sur les raisons de ces échecs.

La raison invoquée pour la censure du secteur spatial est souvent la conduite des opérations militaires. Cependant, cela est loin d’être la réalité : les informations sont inaccessibles aux citoyens russes, mais n’importe quelle agence de renseignement étrangère est parfaitement au courant des activités spatiales de notre pays. Justement, si l’on se réfère à un exemple étranger, les activités militaires spatiales américaines sont bien plus protégées que les nôtres. Les rapports officiels américains ne contiennent strictement que ce qui est prévu par les traités internationaux. Le reste des informations sur les activités militaires spatiales américaines est le fruit d’observateurs et d’analystes dont les travaux n’ont été ni démentis, ni affirmés.

L’importance du lien entre ouverture du secteur spatial et rythme des progrès est démontré chaque jour aux Etats-Unis et en Europe. Les agences spatiales de ces pays font des efforts organisationnels significatifs pour permettre la diffusion des informations concernant l’exploration spatiale. Mais en Russie, au contraire, on produit de tels efforts pour en restreindre l’accès.

La politique de secret à plusieurs effets pervers. Chacun d’entre eux pris individuellement peut ne pas sembler dangereux, mais à long terme et combinés cela peut entraîner des situations difficiles. La poursuite de cette politique pourrait avoir des effets catastrophiques que l’on perçoit d’ores et déjà.

Des obstacles inutiles à la diffusion de l’information réduisent à la fois les gains des retours d’expérience et le développement technologique. L’exemple récent concernant le refus de travailler avec les données des GLONASS est un brillant exemple de cette situation.

2) Le problème du cadre juridique

Les activités spatiales ont besoin d’un certain cadre législatif. Ce cadre doit être adapté au droit international qui régit le statut de l’espace est des objets qui s’y trouvent. L’autre objectif est de pousser au développement du domaine spatial dans la société russe.

La qualité de la gouvernance est largement déterminée par ce cadre juridique. Ce contrôle peut s’effectuer de deux manières : à travers des directives, ou à travers de la régulation. L’absence de législation (ou son imperfection) peut entraîner une perte de contrôle de la situation sous l’amoncellement d’informations non-pertinentes. Ce phénomène est observable aujourd’hui dans le programme spatial russe : l’agence spatial délivre des informations au gouvernement qui sont modifiées à son avantage, ce qui entraîne une incompréhension de la gravité de la situation, et par conséquent une absence de prise d’actions.

En Russie, le droit spatial est arrivé relativement tard. Si les bases ont été édictées en 1958 aux Etats-Unis (l’année de lancement du premier satellite), la loi de la Fédération de Russie portant sur “les activités spatiales” ne date que de 1993, soit très longtemps après le début des dites activités.

La loi portant sur “les activités spatiales” est un cadre juridique. On y énonce les principes généraux, les concepts de base, et les solutions juridiques nécessaires aux problèmes de l’époque. On pensait donc que sur ce cadre viendrait se greffer tout un corpus qui préciserait l’environnement légal du spatial.

Cependant, cela ne se passa pas comme cela. La loi fédérale du 29 novembre 1996 portant sur les activités spatiales proposa un large panel d’amendements, qui amoindrissaient l’importance de la cosmonautique en Russie et, paradoxalement, augmentaient le nombre d’organes exécutifs en charge du programme spatial.

Parmi les amendements de 1996, certaines modifient fondamentalement la notion d’activité spatiale. La modification de certaines phrases permettent toutes les interprétations possibles quant au texte de loi. Ainsi, l’agence spatiale pouvait déterminer de manière totalement arbitraire ce qui relevait de sa juridiction ou non. Roscosmos fut alors dans l’incapacité d’être efficace pour elle-même ou pour son pays.

Un dernier exemple, la résolution du gouvernement sur “la licence des activités spatiales” : Ces modifications donnent au ministère un pouvoir considérablement accru. Ces modifications ont été réalisées contre l’avis de tous les spécialistes, et même en dépit d’un avis défavorable du ministère du développement économique.

Les intérêts de la Russie requiert un développement actif du droit spatial. Cette réalité ne peut plus être ignorée. Depuis 1995, 24 lois portant sur les activités spatiales ont été proposées à la Douma, la quasi-totalité par Roscosmos. 20 ont été rejetées, 1 est en cours, et 3 seulement adoptées.

Nous devons admettre l’échec complet de cette politique, qui est en grande partie dû au peu d’intérêt porté par Roscosmos au développement du droit spatial.

3) Les problèmes économiques

Roscosmos compte en son sein près d’une centaine d’entreprises différentes.  Elles emploient 250000 personnes, soit 0.34% de la population active russe. En 2010, le budget civil pour l’agence était de 100 milliards de roubles, soit 1% du budget fédéral.

La part de la Russie sur le marché spatial global était de 0.5%, et 6% pour la production et la technologie des lanceurs.

Le principal problème du secteur spatial est sa faible efficacité. Notre compétitivité sur le marché des lanceurs n’est soutenu que par la faiblesse des salaires et l’absence de coût en recherche et développement (utilisation de technologies matures). Ce décalage avec le reste du monde est déterminé par de nombreux facteurs, parmi lesquels :

  • Faible valeur du capital-travail
  • Détérioration et bas niveau technologique des équipements
  • Insuffisance qualitative et quantitative des équipements de production
  • Gaspillages
  • Structure organisationnelle obsolète

De simples réformes ne peuvent plus désormais inverser cette situation, qui doit être abordée en profondeur.

Le second problème économique du secteur spatial russe concerne le retour d’expérience sur les activités spatiales, qui est relativement faible. Ce problème existe depuis le début de l’ère spatiale, et ne fait qu’empirer. Les retours d’expérience russes sont en effet très parcellaires, contrairement aux acteurs étrangers qui disposent eux de mécanismes très perfectionnés. Ils disposent alors de nombreuses données concernant l’utilisation des matériels dans l’espace, souvent sur de très longues périodes.

Ce problème fut souligné pour la première fois par Vladimir Poutine en 2007 au conseil d’Etat tenu à Kalouga. Des instructions claires pour remédier à ce problème furent données. Après 5 ans, le directeur de Roscosmos Vladimir Popovkin exprimait son mécontentement concernant l’utilisation des technologies spatiales dans l’industrie russe. Question : qu’à fait Roscosmos pendant cinq ans?

Tout simplement, le programme fédéral prévu pour résoudre le problème du retour d’expérience n’a pas été mis en place. Roscosmos a construit sa propre vision du “retour d’expérience des activités spatiales”. Des accords ont été signés avec des gouvernements régionaux, mais cela n’est pas suffisant. Cette politique a seulement perpétué la situation antérieure de dégradation des équipements. Pourquoi investir dans ces équipements s’ils vont être achetés de toute façon?

4) Situation générale et SWOT:

Jusqu’à présent nous avons abordé les problèmes les plus importants de la cosmonautique russe. Ce passage en revue est important, car il doit permettre de trouver à terme des solutions. Mais le tableau ne serait pas complet si l’on n’identifiait par les forces et les opportunités du programme spatial russe.

Il y a en Russie tous les éléments nécessaires pour mener une politique spatiale soutenue, et profiter pleinement des retours sur investissement :

  • Des ressources naturelles en quantité et en variété plus importantes que dans n’importe quel autre pays.
  • L’obligation impérative de développement les technologies spatiales en raison de l’immensité du territoire.
  • La plus longue expérience dans les activités spatiales, qu’elle soit bonne ou mauvaise.
  • Des infrastructures spatiales importantes
  • Une industrie spatiale avec une production conséquente
  • Des professionnels compétents et hautement qualifiés
  • Un soutien du public très important

Pour bien comprendre la situation générale de la cosmonautique russe, il convient de la résumer dans un tableau SWOT :

Forces Faiblesses
  • Volume et diversité des ressources naturelles
  • La nécessité d’utiliser les technologies spatiales
  • Le niveau d’expérience historique
  • Infrastructures spatiales développées
  • La compétence des experts
  • Le soutien du public
  • Retards technologiques en accélération
  • Organisation industrielle obsolète
  • Pas de retour d’expérience
  • Absence de mécanismes de transfert technologique
  • Cadre juridique sous-développé
  • Absence d’une politique de l’information performante
  • Pas de politique publique adéquate
Opportunités Menaces
  • Emprunt des recettes du succès à d’autres pays
  • Coopération internationale sur l’utilisation des hautes technologies
  • Commercialisation des technologies existantes
  • Ouverture des activités spatiales aux autres secteurs
  • Amélioration du système de formation technologique
  • Privatisations
  • Adoption de programmes coûteux et inefficaces
  • Accidents
  • Perte d’un vol habité
  • La perte du marché commercial des lanceurs
  • Perte totale de compétitivité tant du point de vue interne qu’externe.

Si l’on considère ce tableau, on peut en conclure que la Russie pourrait être en mesure de maintenir sa position en tant que puissance spatiale. Cependant, la difficulté des défis actuels et à venir impose de prendre des décisions radicales et très efficaces.

Stratégie de sortie de crise

Nous proposerons ici nos recommandations pour une stratégie de sortie de crise du programme spatial russe.

1- Le problème de mise en place des objectifs : La solution la plus simple pourrait être la création d’un conseil spatial sous l’égide du président de la Fédération de Russie. La création d’une telle instance est discutée depuis le début du programme spatial. Le conseil spatial se justifie par l’importance stratégique de ce secteur, ainsi que son caractère transcendantal impliquant de nombreux ministères et organismes.

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Le National Space Council, dirigé par L. Johnson @Maxwell Hunter Foundation

Ce conseil ne serait pas public, et ces activités devraient être régulées par un décret présidentiel. La composition du conseil devrait être déterminée par la nature des problèmes à gérer. Les tâches à effectuer devrait se réduire à la réalisation de projets de lois qui permettraient de résoudre les problèmes du secteur spatial. Cette démarche permettrait d’avoir des décisions plus travaillées, et donc plus efficaces.

Ce conseil doit être formé de spécialistes qui n’ont pas de fonctions exécutives. Roscosmos doit être inclus dans le conseil, mais il doit pouvoir être empêché d’avoir une influence administrative sur les décisions prises. Seul une capacité à maintenir un équilibre des pouvoir pourra permettre de retourner la situation de l’industrie spatiale.

La première décision de ce conseil devrait être la création d’un groupe d’analystes dont l’objectif serait de recenser les problèmes de la cosmonautique russe.

2- Le problème de la diffusion des informations : Un principe général de la politique d’information devrait être d’assurer un accès aussi facile que possible des citoyens russes aux informations qui les intéressent, et qui ne relèvent pas de la sécurité nationale. La pratique consistant à parsemer les documents d’informations confidentielles pour en restreindre volontairement l’accès doit être arrêtée. Il faut imposer une discipline stricte à ce sujet. La surveillance de cette politique devrait échoir au conseil spatial.

Le programme spatial fédéral devrait communiquer sur ces progrès, sur les contrats établis, sur l’état général de ses avancées.

3- Le problème du cadre juridique : La première tâche à réaliser est la modification des amendements portant sur les activités spatiales. Contrairement à la politique actuelle, ces modifications devraient restreindre la portée de la loi, notamment en définissant concrètement le terme “activités spatiales”. Le cadre juridique devrait aussi permettre des audits.

La seconde tâche est l’adoption de lois régulant des cas biens spécifiques des activités spatiales, en particulier en ce qui concerne l’observation de la Terre ou la production des lanceurs.

4- Problèmes économiques : Toutes les solutions portant sur l’économie devraient être envisagées en gardant à l’esprit qu’elles ne doivent pas entraîner une détérioration des conditions des personnes travaillant dans le secteur spatial.

Il est indispensable d’avoir une redistribution des ressources, afin de :

  • Améliorer la fiabilité des engins et des lanceurs.
  • Mettre en place un système de production capable de fournir des composants nationaux de haute technologie.

Il est nécessaire de mettre en place des mécanismes de transfert interne des technologies, mais aussi des transferts de technologies aux autres branches de l’économie russe.

La tâche la plus importante est la mise en place de fonctions d’expression du programme spatial russe, et la supervision des entreprises concernées. Pour le moment, ces fonctions sont à la charge de Roscosmos. Mais une supervision incluant les entreprises permettrait de mieux prendre en charge les intérêts des entreprises, et donc de réduire les coûts.

Pour finir, on peut constater que les entreprises d’Etat auto-suffisantes financièrement ne peuvent pas suivre un rythme soutenu concernant l’innovation technologique, même avec des conditions favorables. On doit donc envisager le retrait de l’Etat de la production industrielle et des services spatiaux.

5- Problème du personnel du programme spatial russe et de la science : Ce problème est régulièrement soulevé dans les discours et documents officiels. Malheureusement, il va bien au-delà de la sphère spatiale et concerne en réalité tous les secteurs de l’économie russe. Pour le résoudre, il faudrait mener une politique éducative ambitieuse visant à orienter plus de jeunes vers les métiers technologiques. Il faudrait aussi améliorer les relations entre l’industrie et les universités.

Il est vrai que ces décisions pourraient être extrêmement difficiles à mettre en place, mais la détérioration de la situation actuelle exige des mesures radicales immédiates. La vitesse d’amélioration de l’éducation doit en tout cas aller plus vite que la vitesse de détérioration du secteur spatial.

Au moment où j’écrivais cet article paraissait le document intitulé “Stratégie de développement des activités spatiales jusqu’à 2030” remis au gouvernement par Roscosmos. Il s’agit d’un document confidentiel qui n’est pas sujet à discussion. Il est à craindre que le sort de ce document soit le même que celui intitulé “Stratégie de développement de l’industrie spatiale jusqu’en 2015”. Ils sont écrits pour la forme, et même leurs auteurs ne les lisent pas complètement. Ils décrivent un futur au-delà de tout optimisme : malheureusement le futur vient vite, et il n’est pas aussi optimiste que l’on aurait pu le penser alors. Ainsi, ces documents sont souvent oubliés par tous, et personne ne tient à s’en souvenir.

La seule manière de fournir un travail productif est d’inclure tous les spécialistes et experts du secteur spatial. Seulement dans ce cas, la stratégie recevra le soutien de ceux qui doivent l’appliquer.

Aujourd’hui, il faut aborder les questions à venir : “où allons nous?”

La Lune, Mars, les astéroïdes? C’est à la fois très important et très intéressant. Mais pour la Russie, il convient d’abord de régler les problèmes soulignés dans cet article, ce qui permettra de remettre le pays sur la voie du progrès et de lui donner un niveau technologique suffisant.

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